Administrar la desigualdad sin transformarla: límites estructurales de las políticas sociales y su débil contribución al desarrollo sostenible en América Latina

Introducción

En este artículo voy a referirme a las políticas sociales  en América Latina como una de las tres dimensiones de las políticas de desarrollo sostenible. El propósito es ver si estas políticas están preparadas para aportar al desarrollo sostenible, en particular a su dimensión económica. Reiterando un concepto ampliamente difundido, una sociedad no inclusiva o muy desigual no puede movilizar los recursos y el consenso necesarios para afrontar los desafíos medioambientales y garantizar una prosperidad económica duradera. En este sentido, la dimensión social es consustancial al desarrollo, funcionando a la vez como un pilar y una condición habilitante para el bienestar social.

Sin embargo, pese a la validez de esta argumentación, lo social suele ocupar un lugar secundario y subordinado frente a lo económico. Esto responde, quizás, a la vigencia implícita de la teoría del trickle down (o efecto derrame), la cual asume que el crecimiento económico genera automáticamente mejoras en el empleo y en el bienestar social. Si bien esta premisa contiene una parte de verdad, soslaya que dicho impacto no ocurre de forma simultánea ni uniforme; por el contrario, los beneficios del crecimiento suelen concentrarse en aquellos sectores que poseen mayores ventajas acumuladas o heredadas.

Si bien es imperativo recordar las profundas asimetrías entre los países de la región —lo que a menudo vuelve arbitrarias las generalizaciones—, para este análisis es necesario concentrarnos en sus rasgos comunes. Para identificarlos, cualquier investigador o gestor de políticas públicas cuenta hoy con abundante información de alta calidad, difundida periódicamente por organismos internacionales.

En este marco, formulé una serie de interrogantes sobre siete ejes temáticos relativos a la situación y las políticas sociales en la región. Estas preguntas fueron procesadas por tres plataformas de inteligencia artificial (NotebookLM, Gemini y ChatGPT) a partir de un corpus seleccionado de 12 documentos de CEPAL, OECD, OIT, PNUD, BID y Banco Mundial. Aunque se solicitó explícitamente evitar respuestas complacientes que pudieran edulcorar la realidad, en varios casos fue necesario realizar un segundo interrogatorio para obtener mayor rigor. Pese a que este ejercicio requiere aún de una supervisión humana exhaustiva para garantizar plena confianza en sus resultados, he decidido emplear estos hallazgos para el presente artículo, asumiendo que, si bien pueden existir imprecisiones menores, las conclusiones generales mantienen su validez. Los temas alrededor de los cuales he formulado las preguntas son los siguientes:

1. Prioridades de las políticas de sociales en el siglo XXI y del gasto público en protección social no contributiva. Comparación con OECD/Europa del gasto en salud, educación y protección social. 

2. Disminución de la pobreza y de la pobreza multidimensional en los últimos 10 años. 

3. Evolución de la desigualdad en los últimos 10 años. 

4. Grupos mayormente afectados por la pobreza y la desigualdad 

5. Causas principales de las desigualdades. 

6. Incidencia de las políticas de sociales en la disminución de la pobreza y de la pobreza multidimensional y en la evolución de la desigualdad.

7. Articulación de las políticas sociales con las políticas para el desarrollo y el crecimiento económico.

Las fuentes consultadas de los diferentes organismos son las siguientes (todos disponibles en la web): 

• CEPAL:  Panorama Social de América Latina y el Caribe 2025; Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2025; La trampa de alta desigualdad y baja movilidad social en América Latina y el Caribe; Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe 2025.

• OECD: Perspectivas Económicas de América Latina 2025: Promover y financiar la transformación productiva; Ampliar la protección social para combatir la informalidad.

• Banco Mundial: (In)Formalizing Jobs in Latin America and the Caribbean 2025; Panorama Laboral de América Latina y el Caribe 2025; Tendencias de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe 2025.

• BID: Mercado laboral en América Latina y el Caribe 2023.

• OIT: Panorama Laboral de América Latina y el Caribe 2025.

• PNUD Informe regional sobre Desarrollo Humano 2025.

Tras obtener y contrastar las respuestas, elaboré el presente texto cuya tesis central propone que, a lo largo de los primeros veinticinco años del siglo XXI, América Latina ha manifestado una paradoja persistente: la expansión sin precedentes de las políticas sociales no ha logrado desactivar las estructuras generadoras de desigualdad, al carecer de un marco integral de políticas que las reduzcan sustantivamente. La región continúa siendo una de las más desiguales del mundo y enfrenta dificultades crecientes para sostener el progreso social en contextos de bajo crecimiento, crisis fiscales y shocks externos recurrentes. Aunque se han implementado masivamente programas de protección social —principalmente transferencias monetarias— y se ha ampliado el acceso a educación y salud, estos logros han operado más como mecanismos de contención que como motores de transformación estructural. Para dar cuenta de estas limitaciones, la hipótesis planteada sugiere que la política social en la región ha funcionado de forma fragmentada y reactiva, gestionando la pobreza sin alterar el modelo de desarrollo que la produce.

 

2. Evolución reciente de la pobreza y la desigualdad en América Latina

En la última década, la reducción de la pobreza en América Latina ha mostrado una fragilidad crítica. Tras el avance significativo impulsado por el auge de las commodities que concluyó en 2014, la región enfrentó una marcada desaceleración económica, agravada por el impacto devastador de la pandemia de 2020. Este choque produjo un retroceso abrupto cuya recuperación posterior ha sido fragmentada: si bien la pobreza monetaria regional descendió al 25,5% en 2024 —su nivel histórico más bajo—, este progreso se explica mayoritariamente por el desempeño de Brasil y México. Se trata, por tanto, de un avance geográficamente concentrado y vulnerable. La pobreza extrema, además, sigue superando los niveles de hace diez años.

Por otro lado, la pobreza multidimensional exhibe una tendencia más sostenida, con una caída del 34,4% en 2014 al 20,9% en 2024. No obstante, esta mejora se atribuye en gran medida a la expansión del acceso a servicios digitales; en contraste, las carencias en empleo y seguridad social persisten como el principal obstáculo, representando casi el 30% del índice. El mercado laboral se consolida así como el principal generador de exclusión estructural.

Esta dinámica se traduce en una escasa movilidad social: entre el 58% y el 76% de los hogares pobres permanecen en esa condición de un año a otro. A esto se suma que un 31% de la población se encuentra en una situación de 'vulnerabilidad estancada'; un segmento que, aunque no es técnicamente pobre, carece de los activos necesarios para resistir choques externos sin recaer en la precariedad.

Finalmente, estos claroscuros conviven con una persistente concentración de la riqueza. La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, muestra un estancamiento rígido: mientras las encuestas de hogares sugieren una leve mejora (de 0,46 a 0,45), los registros tributarios —más precisos al captar las rentas altas— revelan un índice inamovible de 0,64-0,65. El decil más rico continúa concentrando hasta el 50% del ingreso total, evidenciando una brecha estructural que las políticas sociales aún no logran cerrar.

Los grupos mayormente afectados por la pobreza y la desigualdad son 

• Niños, niñas y adolescentes: la incidencia de la pobreza en menores alcanza 38,3%, casi tres veces más que en los adultos mayores. Esto no solo implica privaciones actuales, sino que consolida la transmisión intergeneracional de la pobreza

• Trabajadores informales y el “segmento excluido”: cerca del 50% de la fuerza laboral es informal y 8 de cada 10 trabajadores pobres son informales.  Dentro de la informalidad destaca el segmento de personas que no son pobres extremos, pero carecen de protección social, pensiones y seguros de salud. Este grupo vive en alta vulnerabilidad y explica casi un tercio de la pobreza multidimensional, especialmente en la dimensión de empleo y pensiones. 

• Mujeres (especialmente las de bajos ingresos), que enfrentan desigualdades estructurales vinculadas a la división sexual del trabajo: soportan una carga desproporcionada de trabajo de cuidados no remunerado (equivalente a alrededor del 21% del PIB regional), lo que limita su participación laboral, sus ingresos y su acceso a protección social. La pobreza tiene, por tanto, un claro sesgo de género: por cada 100 hombres pobres hay 123 mujeres en la misma situación. 

• Poblaciones rurales, indígenas y afrodescendientes, que presentan mayores niveles de pobreza multidimensional debido a brechas territoriales, menor acceso a servicios. La desigualdad no es solo de ingresos, sino también de oportunidades y derechos efectivos. 

• Personas con discapacidad, que enfrentan barreras de accesibilidad y prejuicios que limitan su inclusión laboral. Las mujeres con discapacidad registran tasas de participación laboral inferiores al 30% y suelen estar sobrerrepresentadas en los quintiles de ingresos más bajos.

• Personas migrantes, especialmente los niños y adolescentes, quienes enfrentan altas tasas de exclusión educativa. Además, su inserción laboral suele ser más precaria e informal.

La superposición de vulnerabilidades (por ejemplo, mujer, indígena y rural) crea una interseccionalidad de desigualdades que, según las fuentes, atrapa a estos grupos en la parte más precaria de la distribución del bienestar.

 

3. Causas de la desigualdad

Las desigualdades en América Latina reflejan causas estructurales persistentes, no fallas coyunturales. La estructura productiva no logra generar empleo de calidad y más del 50% del empleo es informal, concentrado en sectores de muy baja productividad (agricultura, comercio, servicios personales), mientras los sectores altamente productivos crean poco empleo. Esto produce enormes brechas salariales: en varios países, los trabajadores formales ganan 2 a 3 veces más que los informales. La mala calidad del empleo representa el 29,2% de la pobreza multidimensional regional. La desigualdad se origina en la esfera productiva y las políticas no logran revertirla.

La estructura tributaria regresiva refuerza estas brechas. La presión tributaria regional ronda el 21–22% del PIB, frente a 34% en la OCDE, y se apoya excesivamente en impuestos indirectos como el IVA. La CEPAL estima que la evasión fiscal equivale a 6–7% del PIB, lo que limita la capacidad redistributiva del Estado. Como resultado, los impuestos y transferencias reducen muy poco el índice de Gini en comparación con Europa.

La segmentación de los sistemas de protección social es otro factor clave. El acceso a pensiones, salud y seguros depende del empleo formal, que excluye a la mitad de la fuerza laboral. En 2022, solo 47,9% de la población económicamente activa cotizaba a pensiones. La desigualdad no se compensa: se reproduce a lo largo del ciclo de vida.

La desigualdad educativa no es de acceso sino de calidad. Aunque la cobertura aumentó, los retornos educativos son muy desiguales y dependen del origen social. La educación ya no garantiza movilidad: se observa una devaluación de las credenciales educativas donde jóvenes de sectores vulnerables, aun con secundaria completa, permanecen atrapados en la precariedad laboral.

Finalmente, la desigualdad de género, territorial y étnica, junto con la segregación urbana, amplifica todas las anteriores. Las mujeres dedican tres veces más tiempo al trabajo no remunerado; las zonas rurales y barrios marginales concentran pobreza multidimensional. En cuanto a la desigualdad entre hombres y mujeres, la división sexual del trabajo y la actual organización social de los cuidados limitan la autonomía de las mujeres y condicionan sus trayectorias educativas y laborales desde edades tempranas.

En síntesis, la desigualdad en América Latina aparece como un producto sistémico de modelos productivos, fiscales y sociales que se refuerzan mutuamente. Cabe también mencionar las limitadas capacidades técnicas, operativas y políticas de las instituciones que dificultan la implementación de políticas más eficaces.

 

4. Impacto y limitaciones de las políticas sociales en la reducción de brechas

La incidencia de las políticas sociales en la evolución de la desigualdad en América Latina durante el siglo XXI ha sido paliativa pero estructuralmente insuficiente.

4.1 Protección social

La expansión de la protección social no contributiva ha sido el principal instrumento para amortiguar los efectos de la pobreza extrema. Las transferencias monetarias y las pensiones sociales evitaron caídas más profundas, como quedó de manifiesto durante la pandemia. No obstante, se estas intervenciones se han estructurado sobre sistemas duales: esquemas que brindan seguridad y protección robusta al trabajo formal, mientras ofrecen una asistencia mínima y fragmentada a los trabajadores informales. En este escenario, el llamado “segmento excluido” —trabajadores informales no pobres— permanece sin cobertura efectiva, lo que bloquea su movilidad social y refuerza la trampa de la informalidad.

4.2 Educación

El enfoque de la política educativa ha sido la cobertura masiva y si bien se ha logrado casi universalizar la escolarización básica, pero persiste una "crisis de aprendizaje”. la región hoy enfrenta una aguda “crisis de aprendizaje”. La brecha de calidad entre los sistemas público y privado actúa como un dique que bloquea la movilidad social: los retornos económicos de la educación han disminuido y el origen socioeconómico sigue siendo el principal predictor de los resultados. Así, la educación ha perdido su capacidad histórica como motor de equidad y desarrollo.

4.3 Salud

Las políticas de salud contribuyeron a reducir ciertas privaciones multidimensionales —acceso básico, atención primaria—, pero su efecto sobre la pobreza ha sido modesto. Pese a los avances en la cobertura nominal, los sistemas permanecen profundamente segmentados (público, privado y contributivo), con desigualdades críticas en financiamiento y calidad. Esta segmentación genera incentivos perversos: en algunos contextos, la similitud entre servicios subsidiados y contributivos desestimula la formalización. Asimismo, el elevado gasto de bolsillo en atenciones complejas sigue empujando a los hogares vulnerables hacia la pobreza ante cualquier choque epidemiológico. La pandemia evidenció que la inversión sostenida fue insuficiente, relegando la salud a un gasto residual y no a un pilar del desarrollo.

4.4 Empleo

La segmentación laboral confina al 50% de los trabajadores (con picos del 70% en paises como en Perú) a sectores de baja productividad e informalidad, sin derechos sociales ni capacidad de ahorro. En síntesis, el empleo sigue operando como una variable dependiente del ciclo económico y no como el resultado de una estrategia de desarrollo deliberada.

Las políticas activas de empleo son marginales y no ha logrado cerrar las brechas de productividad ni reducir la informalidad estructural. Aunque los ingresos laborales representan dos tercios de la reducción histórica de la pobreza, los elevados costos no salariales y la rigidez regulatoria, entre otros factores, impiden que la creación de empleo sea de alta calidad. 

Un dato revela la magnitud del desafío: mientras los países de la OCDE destinan en promedio entre el 1,5% y el 2% de su PIB a políticas de mercado de trabajo (seguros de desempleo, capacitación e intermediación), América Latina invierte menos del 0,5%, y en muchos casos por debajo del 0,3%. Mientras en Europa predominan los seguros de desempleo y las políticas activas, en la región estos instrumentos cubren a una minoría, dejando a la mayor parte de la fuerza laboral a merced de la precariedad.

 

5. Desconexión entre políticas sociales y estrategia de desarrollo

Pese a la retórica contemporánea sobre la "articulación", en la práctica ambas esferas han operado de forma paralela, con vínculos más discursivos que efectivos. Especialmente desde la década de 2010, el discurso institucional afirma que la protección social, la educación y la salud constituyen "inversiones en capital humano" y pilares del desarrollo. Sin embargo, la evidencia indica que las políticas de protección social han sido diseñadas principalmente como mecanismos paliativos; su objetivo es mitigar los efectos del bajo crecimiento, la informalidad y la desigualdad, en lugar de transformarlos también.  Los sistemas no contributivos se expandieron para cubrir a quienes el mercado laboral excluye, pero carecieron de una estrategia simultánea y sostenida para elevar sus ingresos. Por otro lado, la educación y la salud han intentado garantizar derechos básicos, las políticas de empleo y la formación —más vinculadas por definición a las dinámicas del mercado— no han logrado reducir la informalidad ni elevar la productividad laboral. Esta última, entre 1991 y 2024, creció apenas un 0,9% anual, cifra que se sitúa muy por debajo del ya modesto 1,2% registrado en los países de la OCDE. 

En síntesis, las metas sociales y las políticas productivas y fiscales no marchan al unísono. Esta desconexión se expresa también en una gobernanza de las políticas gubernamentales en la que lo social queda subordinado a la lógica fiscal de corto plazo. Mientras los Ministerios de Hacienda priorizan el control del gasto y la estabilidad macroeconómica, las carteras de Desarrollo Social tienden a concentrarse en la gestión de la contención de la pobreza, y las demás carteras del sector social avanzan de manera parcial y sectorial, sin articularse de forma sistémica ni a escala con las políticas de desarrollo productivo. Cada ministerio actúa en su lógica, y cuesta gobernar el conjunto.

 

6. Economía política de la desigualdad persistente

El espacio fiscal para reformas sociales está bajo asedio por el elevado servicio de la deuda pública y pactos redistributivos débiles. La recaudación depende excesivamente de impuestos indirectos al consumo (IVA) en lugar de impuestos directos a la renta. Además, la evasión fiscal alcanza entre el 6% y 7% del PIB regional, limitando drásticamente la capacidad redistributiva e inversión del Estado. La persistencia de la desigualdad, sin embargo, no responde solamente a restricciones fiscales, sino que se inserta en un escenario marcado por la resistencia de grupos de poder, la fragmentación institucional y la ausencia de conflicto redistributivo explícito. Las políticas sociales son políticamente aceptables porque no alteran la estructura de ingresos ni de poder económico. Reducen tensiones sociales sin transformar las causas que las generan.

La comparación con estándares internacionales revela un rezago financiero crítico. Respecto al gasto social, mientras América Latina destina en promedio el 11,4% - 11,6% de su PIB al gasto social, los países de la OCDE invierten entre el 20% y el 31%. En empleo, la brecha es abismal: la región gasta menos del 0,5% del PIB en el desarrollo productivo y empleo, mientras que la OCDE destina el 3%. Finalmente, en salud el gasto público promedia entre el 2,7% y el 3,1% del PIB, frente al 6,3% de la OCDE, lo que genera altos gastos de bolsillo que empobrecen a los hogares. En educación, finamente, se gasta el 3,8% del PIB, frente a un promedio de 4,8% - 5% en los países de la OECD.

En conclusión, las políticas sociales se expandieron sin redefinir integralmente el modelo de bienestar ni su vínculo con el desarrollo económico. Mientras que en Europa la protección social no contributiva tiende a ser parte de un sistema integrado y universal, en América Latina funciona más de forma asistencialista.

 

7. Conclusiones

América Latina y el Caribe atraviesan un período de estancamiento estructural que los organismos internacionales han denominado una "segunda década perdida". Con un crecimiento económico regional promedio de apenas un 1,2% entre 2016 y 2025, la región enfrenta una crisis de productividad y una rigidez social que compromete el bienestar de las generaciones presentes y futuras. En este contexto, la superación de la "trampa de alta desigualdad" no es solo un objetivo ético, sino un imperativo para la estabilidad democrática y el crecimiento económico sostenido.

Entre los organismos consultados hay una evidente convergencia de visiones que permite afirmar que las políticas sociales en América Latina han funcionado como una red para compensar y mitigar, pero no han sido instrumentadas para impulsar un desarrollo sostenible e inclusivo. Han administrado la desigualdad mejor de lo que la han reducido. No hay contradicciones entre estos organismos, solo énfasis distintos. El balance es ambivalente: avances reales, pero límites políticos estructurales.

Entre los avances, se reconocer los siguientes cuatro:

• Reducción de la pobreza (especialmente extrema): como apunté, las políticas sociales funcionan como red de contención.

• Expansión de la protección social no contributiva, básicamente transferencias monetarias, pensiones sociales y acceso básico a servicios. En educación, el avance principal fue la masificación (sobre todo en primaria y expansión de secundaria). En salud, se avanzó hacia la idea de cobertura universal.

• Avances en inclusión laboral y de género, esto es, aumento de la participación laboral femenina en varios países, mejores salarios mínimos reales en algunos contextos, recuperación del empleo tras la pandemia (sobre todo informal) e integración del cuidado en la agenda política. Hay avances normativos y de acceso, no de igualdad estructural.

• Mayor reconocimiento de desigualdades estructurales y mejor información social (registros, encuestas, medición multidimensional). El diagnóstico está claro y compartido. En el plano más narrativo, recientemente la agenda de política social ha incorporado protección social adaptativa, choques climáticos y economía del cuidado como sector estratégico (no solo como tema “social”, sino económico). Algunos países han empezado a desarrollar programas en estos campos.

Estos avances son importantes a la vez que insuficientes para superar brechas estructurales. Reducir la pobreza monetaria no garantiza el desarrollo sostenible, si no se construye resiliencia. La falta de activos en los hogares y la precariedad de las redes de seguridad permiten que cualquier choque externo amenace décadas de progreso. Sumado a esto, existe el riesgo de estancamiento político si las expectativas de movilidad social de las clases medias vulnerables se ven frustradas.

Con base en el análisis conjunto de las fuentes de CEPAL, Banco Mundial, OCDE, OIT, BID y PNUD, existe un núcleo común de estrategias prioritarias para superar la desigualdad y aportar al desarrollo en América Latina, aunque con énfasis distintos. Estas estrategias son:

1. Transformación productiva con empleo de calidad (CEPAL, BID, OCDE, OIT)

La desigualdad nace en la estructura productiva. Todos coinciden en que es imprescindible reducir la heterogeneidad productiva, aumentar la productividad y crear empleo formal. Sin cambio estructural, las políticas sociales solo compensan. La OIT enfatiza trabajo decente; CEPAL y BID, diversificación y sofisticación productiva; la OCDE, encadenamientos y competitividad. El diagnóstico es claro: crecimiento sin transformación reproduce desigualdad.

2. Sistemas de protección social universales e integrados (CEPAL, PNUD, OIT)

La prioridad es pasar de esquemas fragmentados a protección social universal, incluso desligándola del empleo formal. El foco ya no puede estar en la pobreza, sino en la seguridad de los ingresos a lo largo del ciclo de vida. Sin esto, la movilidad social es inviable. El límite reconocido es el alto costo fiscal y el débil pacto redistributivo.

3. Reforma fiscal progresiva (CEPAL, OCDE, BID)

Todos coinciden en que sin más y mejores impuestos no hay igualdad sostenible. De aquí que se propone reducir la dependencia de impuestos indirectos, combatir la evasión (6–7% del PIB) y fortalecer impuestos directos. La advertencia implícita es que la viabilidad política es el mayor obstáculo.

4. Educación y formación articuladas al desarrollo (CEPAL, OCDE, Banco Mundial)

No basta con cobertura: se requiere calidad, pertinencia productiva y aprendizaje efectivo. La educación debe alinearse con estrategias de desarrollo; de lo contrario, reproduce desigualdad.

5. Igualdad de género y territorial como condición, no complemento (CEPAL, PNUD)

Reducir desigualdad exige abordar cuidados, brechas de género y segregación territorial. No hacerlo limita crecimiento y cohesión.

En conclusión, la desigualdad solo se supera integrando políticas sociales, productivas y fiscales.  Hay que apostar por un modelo de políticas públicas que, por un lado, las conceptualice desde la doble perspectiva de los derechos y de la inversión en el desarrollo y, por otro, integre lo social, lo productivo y lo fiscal. 

Aunque, como ya consigné, hay países que a lo largo de las últimas décadas han exhibido resultados sociales y económicos destacados, como Brasil, Chile, Uruguay y Costa Rica, al considerar la región como un todo, el problema no es el diagnóstico, sino la economía política. La región sabe qué hacer, el obstáculo ha sido la imposibilidad de derribar barreras por falta de pactos políticos profundos. No se carece de políticas sociales ni de diagnóstico, se necesitan grandes acuerdos para redistribuir poder, ingresos y oportunidades.

 

Las opiniones expresadas en este blog son exclusivamente de los(as) autores(as) y no reflejan necesariamente la posición de la Fundación EU-LAC